Coşkun KULGU, Sayıştay Başdenetçisi 

1. Giriş

Anayasanın 160 ıncı maddesinde Sayıştayın, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idarelerinin, sosyal güvenlik kurumlarının ve mahalli idarelerin (belediyeler ve il özel idareleri ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareler) bütün gelir ve giderleri ile mallarını denetleyeceği ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlayacağı düzenlenmiştir.

Sayıştay, Anayasa ile verilen kesin hükme bağlama görevini 6085 sayılı Sayıştay Kanunu hükümleri çerçevesinde hesap yargılaması ile yerine getirmektedir. Anılan Kanun’da hesap yargılaması; sorumluların hesap ve işlemlerinin mevzuata uygun olup olmadığının yargılama yoluyla kesin hükme bağlanması ve bununla ilgili kanun yolları şeklinde tanımlanmıştır.

Makalemizde, hesap yargısı öncesi Sayıştay denetimi, hesap yargısının genel işleyişi ile ilk derece mahkemeleri niteliğindeki Sayıştay dairelerince verilecek kararlara karşı başvurulabilecek kanun yolları ele alınacaktır.

2. Hesap Yargılaması Öncesi Sayıştay Denetimi

Sayıştay denetimi, denetim kapsamındaki idarelerinin hesap, mali işlem ve faaliyetleri ile iç kontrol sistemlerinin incelenmesi ve kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak kullanılmasının değerlendirilmesi şeklinde tanımlanmakta ve düzenlilik ve performans denetimi olarak iki farklı denetim türüne ayrılmaktadır.

Performans denetiminin hesap yargılaması ile bir ilişkisi bulunmadığından, bu başlık altında sadece düzenlilik denetimi ele alınacaktır.

6085 sayılı Kanun’un 2 nci maddesine göre düzenlilik denetimi: kendi içerisinde mali denetim ve uygunluk denetimini olarak ikiye ayrılmaktadır.

Mali denetim, mali rapor ve tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin denetimleri ifade ederken; uygunluk denetimi: hesap ve işlemlerin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunun denetlenmesini içermektedir.

Mali denetim ve uygunluk denetimleri iç içe geçmiş denetimler olduğundan düzenlilik denetimi başlığı altında birlikte ele alınmış olsalar da, nitelikleri ve sonuçları itibariyle birbirlerinden farklı denetim türleridir. Örnek verilecek olursa, kamu hesaplarından zimmete geçirilen tutarların giderleştirilerek mali tablolardan çıkartılması durumunda, yapılan işlem hukuki düzenlemelere uygun olmasa da, süreç sonunda mali tablolar gider, aktif ve pasif kalemleri itibariyle doğru sonuç vereceğinden, bu işlem mali denetimden ziyade uygunluk denetiminin kapsamına girecektir.

Örnekten de anlaşılacağı üzere, hesap yargılaması denetim türlerinden en çok uygunluk denetimi ile ilişkilidir.

Denetçiler, gerçekleştirilecek uygunluk denetimleri neticesinde, kanaatleri itibariyle kamu zararına ilişkin hususlarla karşılaştıklarında, bu konulara ilişkin sorgular hazırlayarak ilgililerden izahat isteyeceklerdir.

Sorgular, ilgili işlem açısından denetim sürecini bitiren ve hesap yargılama süreçlerini başlatan belgeler olduklarından sorgu konusu, hesap yargılaması konusu içerisinde işlenecektir.

3. Sayıştay İlk derece Hesap yargılaması

3.1. Sorgu ve Yargılamaya Esas Rapor

Denetçilerin denetim süreçlerinde mevzuata uygun bulmadığı işlemlerden, kanaatlerine göre kamu zararına neden olanlar sorgu konusu yapılmaktadır.

Sorgular, işlemlerdeki mevzuata aykırılığı, kamu zararı tutarını, kamu zararına sebebiyet veren kasıt ya da ihmal durumlarını ve bu zararlardan sorumlu tutulan kişilerin bilgilerini içeren hukuki belgelerdir.

Sorgu tanımında geçen kritik noktaların; “mevzuata aykırılık” “kamu zararı” ve “kasıt ya da ihmal” olduğu kolaylıkla anlaşılmakta. Aşağıda kamu zararı tanımını yaptığımızda görüleceği üzere, diğer iki nokta yani “mevzuata aykırılık” ve kasıt ya da ihmal” direkt kamu zararı tanımı içerisinde de yer almaktadır. Dolayısıyla sorgu ve kamu zararı kavramları birbirinden ayrılmaz iki terim olarak karşımıza çıkmakta.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71 inci maddesinde kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması şeklinde tanımlanmıştır.

Sorgularda; kamu zararının hangi mevzuat hükümlerine aykırılık sonucu oluştuğu, kamu kaynağındaki artışa engel ya da eksilmeye neden olan durum ve kamu görevlilerinin kamu zararına yol açan karar, işlem veya eylemlerinin neler olduğu açıklanarak konu hakkında sorumluların savunmaları istenmektedir.

Kamu görevlilerinin kamu zararına yol açan karar, işlem veya eylemlerinin neler olduğunun açıklanması, başka bir ifadeyle illiyet bağının kurulması, Sayıştay yargılamasının kritik noktalarından birisidir. Zira, mevzuata aykırı mali işlemler neticesinde kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunsa da, bu durumla kamu görevlisinin eylemi arasında illiyet bağı kurulamıyorsa, kamu zararından da bahsetmek mümkün olmayacaktır.

Sorumlular açısından sorgulara verilecek savunmalarda dikkat edilecek hususlara değinirsek, bu hususlar sorgu yazımında denetçiler tarafından dikkat edilecek konulardan pek de farklı değildir.

Sorgulara verilecek savunmalarda; alınan kararın ya da yapılan işlemin mevzuata uygun olduğu; karar/işlem/eylem mevzuata aykırı olsa da bu durumların kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olmadığı; mevzuata aykırılık ya da kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olan durum ile ilgilinin eylemleri arasında illiyet bağının kurulamayacağı; durumlarının birinin ya da birkaçının ortaya konulması gerekmektedir.

Ayrıca dikkat edilmesi gereken bir başka husus, sorgulara kaç gün içerisinde cevap verilmesi gerektiğidir. Tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde cevap vermeyen sorumluların savunmaları Sayıştay tarafından dikkate alınmamaktadır.

Sorumlular yargılamalara ilişkin duruşma talebinde bulunabileceklerinden, varsa taleplerini denetçi sorguları üzerine verecekleri savunmalarında belirtmeleri gerekmektedir.

Denetçiler, sorgular ve sorumlular tarafından sorgulara verilen savunmaları esas alarak yargılamaya esas raporları düzenlemektedirler. 6085 sayılı Kanunda yargılamaya esas rapor; Sayıştay dairelerince yapılacak yargılamaya esas olmak üzere, denetçiler tarafından genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinin denetimi sırasında tespit edilen kamu zararına ilişkin düzenlenen rapor şeklinde tanımlanmıştır.

Sayıştay yargısı açısından sorguların ve yargılamaya esas raporların, sırasıyla adli yargıda Cumhuriyet savcılarınca gerçekleştirilen soruşturma ve soruşturma neticesinde hazırlanan iddianamelere denk geldiği söylenebilir. Denetçiler de Sayıştay yargısında iddia makamını konumundadırlar.

Denetçiler hazırlayacakları yargılamaya esas raporlarda; hesap ve işlemlerin yasal düzenlemelere uygunluğuna hükmedilmesi, kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedilmesi, gerekli görülen hususların ilgili mercilere bildirilmesi ve hesap ve işlemlerin yargılamasının durdurularak hüküm dışı bırakılması hususlarından birini ya da bir kaçını isteyebileceklerdir.

3.2. Sayıştay Daireleri Hesap yargılaması

Sayıştay daireleri, hesap mahkemesi olarak sorumluların hesap ve işlemlerine ilişkin düzenlenen yargılamaya esas raporlarda yer alan kamu zararına ilişkin hususları hükme bağlamaktadır. Bu yönü ile Sayıştay daireleri, hesap yargılamasının ilk derece mahkemeleridir.

Bir başkan ile altı üyeden oluşan daireler, başkan ve dört üye ile toplanıp, hüküm ve kararları oy çokluğuyla vermektedir.

Daireler tarafından yapılan hesap yargılaması sonucunda hükme bağlama olarak; hesap ve işlemlerin yasal düzenlemelere uygunluğuna, kamu zararının sorumlulardan tazminine, hesap ve işlemler ile ilgili olarak kamu zararı oluşmadığından ilişilecek bir husus bulunmadığına ya da gerekli görülen hususların ilgili mercilere bildirilmesine karar verilebilecektir. İlgili mercilere bildirilme kararı diğer kararla birlikte de ilave olarak alınabilir.

Sayıştay daireleri, hesap yargılamasına konu işlemleri hükme bağlama yerine hüküm dışı da bırakabilir. Hesap yargılamasında hüküm dışı bırakma; yargılama sırasında, mahkemelere veya yürütülen bir soruşturma için ilgili idari mercilere verilmiş olması nedeniyle belgeleri bulunmayan hesap yargılamasına konu olan bir işleme ilişkin bilgi ve belgelerin yeterli görülmemesi ve kovuşturma veya soruşturma sonucunun beklenmesine gerek görülen hallerde, bu hususlara ilişkin hesap ve işlemlerin yargılanmasının durdurulması anlamına gelmektedir.

Hüküm dışı bırakılan hususlara ilişkin noksanlıklar giderildikten sonra bu hesap ve işlemlerin yargılanmasına devam edilecektir.

Dairelerde verilen hüküm ve kararlar gerekçeli olarak tutanağa bağlanır ve tutanaklar esas alınarak gerekçeli ilamlar düzenlenir.

4. Sayıştay Hesap Yargısında Kanun Yolları

Hesap yargılamasında kanun yollarına geçmeden önce, genel olarak “kanun yolu nedir” sorusunu cevaplamakla başlayalım. Kanun yolu, yetkili merciler tarafından verilmiş/gerçekleştirilmiş olan karar ve işlemlerin üst mercilerde düzeltilebilmesi için ilgililere kanun tarafından verilmiş olan haklar şeklinde tanımlanabilir.

Anayasanın 40 ıncı maddesinde; Devletin, işlemlerinde ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğu ifade edilmiştir. Bu hüküm, yasama, yürütme ve yargı olmak üzere Devletin tüm erkleri için geçerlidir. Dolayısıyla yine Anayasanın yargı bölümünde düzenlenen Sayıştayın, tüm yargısal kararları ile idari işlemlerinde, ilgililerin başvurabileceği kanun yollarını ve başvuru sürelerini belirtmesi gerekmektedir.

Anayasanın 160 ıncı maddesinde Sayıştayın hükümlerinin kesin olduğu ve bu kararlar dolayısıyla idari yargı yoluna başvurulamayacağı düzenlenmiştir.

Sayıştayın yargısal faaliyetleri uyuşmazlık yargısına da dahil olmadığından bu hükümler, diğer yargı mercii kararları ile görev ya da hüküm uyuşmazlığı içerisinde olduğu iddiasıyla Uyuşmazlık Mahkemesine götürülemeyecektir.

Dolayısıyla, Sayıştay yargısında dairelerce verilecek hükümlere karşı gidilebilecek kanun yolları, yine Sayıştay yargı süreçleri ile sınırlıdır.

Hesap yargılamasında kanun yolları 6085 sayılı Kanun’un 54 üncü maddesinde temyiz, yargılamanın iadesi ve karar düzeltilmesi şeklinde sayılmıştır. Konuya ilişkin ortak hükümlere değindikten sonra, sayılan kanun yolları alt başlıklarda sırasıyla işlenecektir.

4.1. Kanun Yollarına İlişkin Ortak Hükümler

Temyiz, yargılamanın iadesi ve karar düzeltilmesi talepleri, Sayıştay Başkanlığına hitaben yazılmış imzalı dilekçe ile yapılacaktır. Dilekçeler Sayıştay Başkanlığına elden teslim edilecek veya gönderilecektir.

Başvuru dilekçelerinde, başvuruda bulunan kişinin ve varsa kanuni temsilcisinin veya vekilinin adı, soyadı, unvanı ve adresi; ilamın tarihi, numarası; ilgili hesabın (Kamu idaresinin) adı ve bütçe yılı; başvurunun konusu; hangi kanun yoluna başvurulduğu ve başvurunun hukuki sebepleri; varsa duruşma talebi yer alacaktır. Başvurulara, ilgililer tarafından itirazlarını ispat edecek belgeler varsa bu belgelerin de eklenmesi gerekmektedir.

Başvuruların yukarıda belirtilen hususları içermediğine, ilgisine göre Temyiz Kurulu veya dairece karar verilirse, eksikliklerin on beş gün içinde tamamlatılması başvuru sahibine tebliğ olunur. Bu süre içinde eksiklikler tamamlanmazsa, yine ilgisine göre Temyiz Kurulunca veya dairece başvurunun reddine karar verilir.

Ancak, başvuru sahibinin kimliğini, imzasını, başvuru konusu ilam hükmünü ve hangi kanun yoluna hangi sebeple başvurulduğunu yeteri kadar belli edecek bilgileri içeren dilekçeler, diğer hususlar gösterilmemiş olsa bile kabul edilir.

4.2. Temyiz

Hesap yargılamasında temyiz, ilamlarda yer aldığı düşünülen kanunlara aykırılıkların, yetki aşımının ve/veya hesap yargılaması usullerine riayet edilmemesi hususlarının ortadan kaldırılmasının, verilecek dilekçe ile Temyiz Kurulundan talep edilmesidir.

Temyize kimler kaç gün içerisinde başvurabilir?

Sayıştay ilamlarına karşı temyiz başvurusu, ilamların tebliğ edildiği ve 6085 sayılı Kanun’un 52 nci maddesinde gösterilen ilgililerce yapılabilecektir. Buna göre ilamlarda yer verilen sorumlular, sorumluların bağlı olduğu kamu idareleri, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için Hazine ve Maliye Bakanlığı, ilgili muhasebe birimleri ve Sayıştay Başsavcılığı temyiz başvurusunda bulunabilir.

Başvuru yapılacaksa süresi, ilamların tebliğ tarihinden itibaren altmış gündür.

Temyiz dilekçesiyle buna ekli evrak karşı tarafa tebliğ olunacaktır. Karşı taraf ifadesinden, temyiz başvurusunda bulunan/bulunanlar dışındaki temyize başvuru hakkı olan tüm ilgililerin anlaşılması gerekir. Temyiz başvurusu tebliğ olan ilgililer (karşı taraf), dilekçede yer alan hususlara itirazları varsa, bu itirazlarını tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içerisinde yapacaklardır. Temyiz başvurusunda bulunanlar, bu itirazlara karşı itirazları varsa, cevaplarını on beş gün içerisinde sunacaklardır.

Cevaplar alındıktan sonra veya taraflardan biri süresi içinde karşılık vermediği takdirde Kurul temyiz incelemesine başlar. Taraflar dilekçelerinde duruşma istediklerini belirtmişlerse veya Temyiz Kurulu lüzum görürse tarafları davet ederek savunmalarını dinler ve açıklama isteyebilir. Sorumlular diğer ilgililer ile birlikte açıklamalarda bulunabilirler. Taraflara ikişer defa söz verilir. Taraflardan yalnız biri gelirse onun açıklamaları dinlenir; hiçbiri gelmezse duruşma açılmaz, inceleme evrak üzerinde yapılır.

Temyiz Kurulu temyiz olunan hükmü olduğu gibi veya düzelterek tasdik eder, bozar ya da Kurul üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile kaldırır.

Bozma halinde evrak yeniden karara bağlanmak üzere o kararı veren daireye gönderilir. Daire ilk kararında ısrar eder ve bu ısrar üzerine temyiz olunarak tekrar Temyiz Kurulunca bozma kararı verilirse daire bu karara uymak zorundadır.

Temyiz Kurulunun tazmin hükmünün kaldırılmasına ilişkin kararları, temyiz konusu ilam maddesindeki bütün sorumluları kapsar.

4.3. Yargılamanın İadesi (Yargılamanın Yenilenmesi)

Yargılamanın iadesi kanun yolu, hesapta maddi hata, isim yanlışlığı veya eksikliği bulunması, noksanlık veya mükerrerlik olması; hükme etki yapmış olan bir belgede sahtecilik bulunması; denetleme veya hesap yargılaması sırasında görülmeyen yanlış veya usulsüz bir işlemin hükümden sonra meydana çıkmış olması; denetleme veya hesap yargılaması sırasında bulunmayan hükme tesir edebilecek bazı belgelerin hükümden sonra ortaya çıkması; hükme esas tutulan bir ilamın bozulma suretiyle ortadan kalkmış olması ve/veya bilirkişi veya uzmanın gerçeğe aykırı rapor düzenlediğinin ortaya çıkması durumlarında, ortaya çıkan bu durumlarla sınırlı olmak üzere hesap yargılamasının tekrar yapılmasının hükmü veren Sayıştay dairesinden talep edilmesidir.

Yargılamanın iadesi talebi kimlerce kaç gün içerisinde yapılabilecektir?

Yargılamanın iadesi başvurusu, yukarıdaki başlıkta yer verilen temyiz başvurusunda bulunabilecek ilgililerce yapılabilir. Ayrıca yargılamanın iadesi kararı doğrudan doğruya hükmü veren dairece de alınabilir.

Yargılamanın iadesi isteminde bulunma süresi ilamın tebliğ tarihinden itibaren beş yıldır.

Yargılamanın iadesi talebinde bulunmak ilamın icrasını durdurmaz. Ancak, yargılamanın iadesi dilekçesini inceleyen daire gerekli gördüğü takdirde, kanunen geçerli teminat karşılığında, icranın geciktirilmesine karar verebilir.

Yargılamanın iadesi istemi, ilam sahibi dairece incelenir ve ilk olarak yargılamanın iadesi talebinin kabulüne veya reddine karar verilir. Kabul kararı verilmesi halinde iade edilen hususlarla sınırlı olmak üzere hesap yargılaması yeniden yapılır.

4.4. Karar Düzeltilmesi

Karar düzeltilmesi kanun yolu, diğer hesap yargılaması kanun yollarından farklı olarak Anayasada düzenlenmiştir. Anayasanın 160 ncı maddesi hükmü gereği; Sayıştayın kesin hükümleri hakkında ilgililer yazılı bildirim tarihinden itibaren on beş gün içinde bir kereye mahsus olmak üzere karar düzeltilmesi isteminde bulunabilirler.

Anayasa hükmünde yer alan karar düzeltilmesi talebinin Sayıştayın kesin hükümleri hakkında yapılabileceği ifadesinden, temyiz olunmadan kesinleşen daire kararları hakkında da karar düzeltilmesi kanun yoluna başvurulabileceği düşünülse de, aynı hükümde yer alan on beş günlük başvuru süresinden, kesinleşmiş daire kararlarının bu kapsamda olmadığı anlaşılmaktadır.

Zira, daire kararlarına karşı tebliğden itibaren işleyecek altmış günlük temyiz başvuru süresi dolmadan kararlar kesinleşmeyecek, altmış günlük temyiz süresinin dolmasıyla on beş günlük karar düzeltilmesi talep süresi de geçmiş olacaktır.

6085 sayılı Kanun’un 57 nci maddesi ile getirilen düzenlemenin de bu doğrultuda olduğu; karar düzeltilmesi başvurularının ancak Temyiz Kurulu kararları hakkında yapılabileceği görülmektedir.

Bu açıklamalar çerçevesinde karar düzeltilmesi kanun yolu, hükmün esasına etkili iddia ve itirazların kararda karşılanmamış olması; bir kararda aynı konu hakkında birbirine aykırı hükümler bulunması; temyiz incelemesi sırasında hükmün esasını etkileyen belgelerde hile ve sahtekârlığın ortaya çıkmış olması ve/veya temyiz sebeplerinden en az birinin mevcut olması durumlarında, başvuruda belirtilen sebeplerle sınırlı kalmak üzere yargılama yapılmasının Temyiz Kurulundan talep edilmesidir.

Karar düzeltilmesi talebi kimlerce kaç gün içerisinde yapılabilecektir?

Karar düzeltilmesi dilekçesi, temyiz talebinde bulunma hakkı olan ilgililerce verilebilir. Başvuru süresi ise Anayasa hükmünde de yer aldığı üzere yazılı bildirim tarihinden itibaren on beş gündür.

Karar düzeltilmesi talebinde bulunmak, kesin hükmün yerine getirilmesini durdurmaz.

5. İlamların Tavzihi ve Tashihi

Kanun yolu şartları oluşmasa da, Sayıştay dairelerince ve Temyiz Kurulunca verilen kararlar müphem ise (açık ve anlaşılabilir değilse) taraflardan her biri kararların tavzihini (açıklanmasını) yahut tarafların adı ve soyadı ile sıfatı ve iddiaların sonucuna ilişkin yanlışlıklar ile hüküm fıkrasında hesap yanlışlıkları mevcutsa  bu yanlışlıkların tashihini (düzeltilmesini) talep edebilir.

Talepler ilgisine göre kararı vermiş olan daireye veya Temyiz Kuruluna iletilir. Tavzih veya düzeltme taleplerinin, kararın yerine getirilmesine kadar istenmesi mümkündür.

6. Sonuç

Anayasamızda yüksek denetim organı ve yargı kurumu olarak düzenlenen Sayıştayın, yargılama öncesi denetim faaliyeti, dairelerde yürütülen ilk derece yargılama süreçleri, hükme bağlama işlemlerine karşı gidilebilecek kanun yolları makalemize konu edildi.

 

Kaynakça

1) Türkiye Cumhuriyeti Anayasası

2) Sayıştay Kanunu

3) Sayıştay Denetim Yönetmeliği

4) Sayıştay Genel Kurulu, Temyiz Kurulu ve Daireler Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları

5) Sayıştay Dairelerinin Çalışma Usul ve Esasları

(Belediye Mevzuat ve İçtihat Bankası, İncelemek için tıklayınız)

Yasal uyarı: Sitemizde ter alan yazılar, kısmen ya da tamamen kopyalanarak diğer web sitelerinde yayımlanamaz (sosyal medya hesaplarında sitemiz linkiyle paylaşılması hariç). Aksi durumda, 5846 sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanunu'ndan kaynaklanan haklar kullanılacaktır.